Cour des comptes/ Effectifs dans l’administration agricole Le nombre de fonctionnaires n'a cessé de croître entre 1980 et 2008

Le nombre de fonctionnaire a augmenté au minitère depuis 1980. (© Terre-net Média)

« L’effectif du ministère de l’agriculture n’a suivi ni la décroissance sensible du nombre des agriculteurs (la population active agricole est passée de 1,9 million en 1980 à 0,9 million en 2005), ni la diminution de la part du secteur agro-alimentaire dans l’économie (2 % du PIB en 2005 contre 4,2 % en 1980). Il s’est au contraire accru de 6,5 % si on prend en compte les emplois budgétaires du seul ministère et il a doublé si on intègre dans le calcul les agents des opérateurs du secteur agricole (18.480 en 1980 et 35.646 en 2006 selon les éléments sur les effectifs gérés communiqués par le ministère). Pour une part, ce décalage est lié à l’évolution des conditions d’exercice des missions (effets de la politique agricole commune, mutations de l’enseignement agricole) et à la survenue de plusieurs crises sanitaires majeures au cours de la période. Dans le même temps, toutefois, les missions relatives à la gestion de l’espace ont fortement régressé, de manière cohérente avec les nouvelles responsabilités dévolues aux collectivités territoriales du fait de la décentralisation et de la montée en puissance de l’approche environnementale pour les questions d’aménagement de l’espace. »

Incidence de la décentralisation sur les effectifs de l’Etat

« En principe, les transferts de compétences décidés dans le cadre de la décentralisation et les mesures de compensation associées, par transferts de services ou de personnel, ont été de nature à induire, outre les avantages attendus (efficacité, moindre coût, amélioration du service rendu…), une diminution corrélative des effectifs de l’Etat. La réalité est beaucoup plus nuancée, notamment selon que l'on considère l’une ou l’autre des deux phases de décentralisation mises en oeuvre depuis le début des années 1980 ».

« Au ministère de l’agriculture, l’application du premier mouvement de décentralisation a été longue (elle s’est étalée de 1983 à 2000), laborieuse et limitée dans son impact. La partition des directions départementales de l’agriculture a consisté à répartir les effectifs concernés entre l’Etat et les départements en fonction de la nouvelle répartition des tâches issue de plusieurs lois votées entre 1982 et 1985. Elle s’est traduite, en pratique, par la mise à la charge de l’Etat d’une majorité du personnel correspondant, qui était jusque-là rémunéré par les départements (et qui est remboursé dans le cadre de la dotation générale de décentralisation depuis 1992), soit 2.093 emplois. Comme, en revanche, le nombre des agents de l’Etat affectés à des misions transférées aux conseils généraux était beaucoup plus modeste (830), la première vague de décentralisation a donné lieu à une augmentation nette des effectifs du ministère de l’agriculture de 1.263 emplois. »

« Ainsi, des mesures ayant pour objet de transférer des missions et pour effet d’alléger les effectifs correspondants ont souvent eu des effets limités sur le niveau effectif de l’emploi dans les secteurs intéressés. Pour une part, les administrations ont justifié ce phénomène par la nécessité ou l’opportunité de prendre en charge de nouvelles missions ».

Enseignement agricole pas épargné

« Tel est le cas dans le domaine agricole, où la montée en puissance des préoccupations environnementales, l’évolution de la politique agricole commune, les changements dans les attributions ministérielles et la décentralisation ont conduit à infléchir le rôle des services déconcentrés, certaines fonctions prenant le pas sur d’autres. Ainsi, au niveau départemental, les missions d’aménagement en tant que service public de l’Etat ont fortement régressé, au profit des actions dans le domaine de l’environnement. Par ailleurs, les tâches relatives à la mise en oeuvre de la politique agricole commune ont changé de nature, avec des interventions moins fréquentes en matière de politique des structures mais un accroissement des activités de contrôle. Au niveau régional, les évolutions sont moins nettes entre 1984 et 2006, sauf pour la gestion des eaux, avec le rattachement des services régionaux d’aménagement des eaux aux Diren, ou en matière de statistiques, avec le regroupement au niveau régional des anciens services départementaux ».

« Toutefois, la constatation de l’apparition de nouvelles missions justifiant que les services n’aient pas réduits à due concurrence leurs effectifs trouve sa limite, dans certains secteurs, dans le fait que les ministères ont parfois entériné une évolution des missions qui portait en elle la nécessité de renforcer les effectifs ».

« L’enseignement agricole, par exemple, qui représente plus de la moitié des effectifs du ministère de l’agriculture, explique l’essentiel de l’augmentation des effectifs inclus dans le plafond d’emplois ministériels entre 1980 et 2005 (les agents des établissements d’enseignement agricole augmentent de 44 % alors que ceux des services centraux et déconcentrés baissent respectivement de 3,2 et 19 %). Cela résulte de l’augmentation de 20 % du nombre des établissements d’enseignement, entre 1990 et 1999, et de 35 % du nombre des élèves, qui est liée, en réalité, à une élévation du niveau de formation et à la diversification des matières enseignées, l’enseignement étant dispensé en zone rurale et non plus principalement à de futurs actifs agricoles, comme cela était initialement sa vocation. »